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改革開放40年的能源產業發展軌跡
 
時間:2018-10-17 13:05:20
 

黨的十九大報告指出要“推進能源生產和消費革命,構建清潔低碳、安全高效的能源體系”。但目前我國在推進能源生產和消費革命的過程中仍存在不少問題和挑戰。本文從能源資源、生態環境、能源經濟和技術裝備四個維度構建能源生產和消費革命評價指標體系,基于該指標體系通過橫向縱向全面對比指標數值進一步分析我國推進能源生產和消費革命的挑戰,并展望未來發展方向。

前言

能源是國民經濟發展的命脈,為經濟和社會的快速發展提供源源不 斷的動力,而能源產業的發展離不開政府政策的支持和推動,能源政策在調整能源規模、 優化能源結構和提升能源效率方面發揮著導向作用。我國作為世界上最大的能源生產和消費國,能源產業的發展以及能源政策的調整都會對國內外能源市場和碳排放治理 產生重要影響, 尤其是在能源結構面臨調整、中國經濟進入高質量發展的階段,能源產業的戰略選擇將會對國內外經濟社會發展產生重要影響。梳理改革開放以來能源產業發展歷程,厘清能源產業發展的不同階段,界定各階段能源產業發展主要特征、問題及對策,有助于把握能源產業發展的時代脈搏和未來趨勢,為能源產業的未來戰略選擇明晰路徑和方向。

一、我國能源產業的發展階段及其主要特征

改革開放以前,我國的能源產業發展較慢, 產業結構單一, 但是基本滿足了國民經濟發展需要,建立了較為完善的能源生產和供給系統, 比如煤礦和油田的開發和建設為我國能源工業奠定了發展基礎。 這一時期的能源政策主要以計劃調控為主, 能源生產和供給完全由政府調控和分配, 這種模式在一定程度上限制了能源技術創新, 阻礙了能源產業發展。 改革開放以后, 以市場化為導向的能源產業改革逐漸拉開序幕,現代能源產業體系逐漸建立和完善。 總體上看,改革開放以來,我國能源產業發展主要經歷了四個階段。

( 一) 初步發展階段(1978~1990 年): 刺激能源生產,緩解能源供給短缺

改革開放早期,各行各業百廢待興,能源的需求逐漸增多, 能源供給體系難以滿足經濟發展的需要,由此導致大面積的能源供給短缺。 從能源結構來看,煤炭成為最主要的能源來源(煤炭占比達 90%以上),煤炭開采地區往往成為經濟發達地區。 農村能源供給主要以薪柴、作物秸稈等為主,農村照明以煤油、蠟燭為主,電力成為農村居民奢侈品。 此時主要以大型能源項目拉動能源供給體系的建立,1978~1985 年新建續建 8 個煤炭基地、10 個油氣項目和 30 個大電站, 這些能源項目的建設有力地支撐了改革開放初期快速的經濟發展

在石油方面,為了提高石油供給,加強石油管理,中國海洋石油總公司和中國石油化工總公司分別于1982年和1983年成立。由于石油探井和開采技術得到進一步提升,石油產量從1982年開始逐年增長,到1985年達到1.25億噸,此時我國已經成為世界第六大石油生產國。政府采取壓縮燒油、以煤代油等政策,實行以石油換外匯、以石油換技術的外貿策略,石油生產主要用于出口,換取外匯。20世紀80年代,我國每年有約1/4的原油用于出口,1977~1985年新增石油出口占新增出口總收入的1/3,石油出口成為我國外匯的主要來源。

雖然此時能源結構以煤炭為主,但政府也推廣新能源技術。1979年9月,黨的十一屆四中全會審議通過的《中共中央關于加快農業發展若干問題的決定》指出要大力推廣沼氣。1980年3月,中共中央、國務院發布《關于大力開展植樹造林的指示》,要求在燒柴困難的地區,大辦沼氣和積極發展薪炭林。與此同時,我國兩大核電站——秦山核電站和大亞灣核電站分別于1985年和1987年開工建設。經過十多年建設,我國能源生產總量從1978年的62770萬噸上升到1990年的103922萬噸,能源供給短缺局面有所緩解。這一階段能源產業發展的主要特征是:加大煤炭和石油供給,滿足經濟發展需要;逐步建立能源對外貿易;建立能源管理機構和能源研究團體;初步進行了市場化改革探索;新能源產業發展開始起步。

(二)推進發展階段(1991~1999年):能源產業穩步發展,新能源產業漸成規模

1990年以來,我國經濟保持平穩增長,能源生產和消費也保持平穩增長。在能源生產方面,1991~1999年,我國能源生產增長率平均在2.7%以上,其中1998年受經濟危機影響能源生產增長率出現負增長。煤炭生產比例基本保持不變,原油生產比重有所下降,天然氣和清潔能源比例有所上升。在能源消費方面,1991~1999年我國能源消費增長率維持在4%以上的水平,其中1998年增長率跌至2%。煤炭消費比例雖然有所下降但仍保持在70%以上。石油消費比重上升較快,從1991年的17.1%上升到1999年的21.5%,天然氣和清潔能源消費比例基本保持穩定。

這一時期重工業快速發展(在工業產值中的比重超過50%),對能源的需求增加,最終導致我國在1993年由石油出口國轉變為石油進口國。鑒于這種情況,我國能源供給開始逐步利用國際能源市場保證國內能源供給,開辟了石油進出口貿易,逐步改變以煤炭為主的能源供給結構。

另外,能源造成的環境污染問題開始在一些大城市初現。北京建立了規模龐大的首都鋼鐵公司,同時建立煤電廠和焦化廠,煤炭的大量使用導致北京冬季發生較嚴重的環境污染。為治理能源引起的污染問題,1998年初北京市出臺了關于治理北京市環境的30多條措施,通過了《關于改進北京市能源和環境問題的建議》,建議將高污染的首鋼高爐等設備遷出北京,關閉高污染的煉焦廠。

這一時期太陽能產業發展較快。1995年全國太陽能熱水器生產企業超千家,年產真空管太陽能熱水器20萬臺,工業總產值達百億元。

1997年安烽公司在全國首次推出全不銹鋼太陽能熱水器,隨后江蘇、浙江數百家品牌太陽能熱水器蜂擁而起,到1998年全國太陽能熱水器生產企業突破2000家,從業人數達50萬人。新能源等利用量從1990年的60萬噸標準煤增加到1999年的25280萬噸標準煤,已經接近石油、天然氣提供的能源量,成為現實能源系統中一個重要的組成部分[1]。

這一階段能源產業發展的主要特征是:能源供需矛盾得到有效緩解,能源需求量開始增加,能源品種開始多元化,能源市場化改革逐步推進,但同時能源消費帶來的環境問題初步顯現。

(三)加速發展階段(2000~2009年):調整能源結構,鼓勵新能源發展

隨著經濟快速增長,我國能源生產和消費也進入快速發展階段。2000~2009年,我國能源生產總量增長率保持在8.1%以上的水平,其中2003年能源生產總量增長率曾一度超過14%,2004年達到15.6%。煤炭生產比例從2000年的73.2%上升到2009年的76.8%;石油比重下降較大,從2000年的17.2%下降到2009年的9.4%;天然氣和清潔能源比重分別從2001年的2.6%和7.7%上升到2009年的4.0%和9.8%。從能源消費角度來看,這一階段我國能源消費增長率維持在9.2%以上的水平,其中2003年和2004年能源消費總量增長率曾一度超過16%;煤炭消費比例高達68%以上,石油比重有所下降,天然氣和清潔能源比例有所上升。

為了協調區域之間的能源分布不均衡問題,2000年國務院批準啟動“西氣東輸”和“西電東送”工程,其中“西氣東輸”是我國距離最長、管徑最大、投資最多、輸氣量最大、施工條件最復雜的天然氣管道項目。這兩個項目的建成有利于西部地區將能源資源優勢轉化為經濟優勢。

成品油市場改革方面,2000年我國建立了成品油價格與國際成品油市場“掛鉤聯動”機制。2008年11月,國家發展和改革委員會規定成品油價格不再與國際成品油價格掛鉤,而是與國際原油價格掛鉤,汽油、柴油最高零售價格以國際市場原油價格為基礎,這些政策有利于成品油價格市場化。

2003年我國首次確立國家戰略石油儲備制度,并規劃了四個基地,分別是寧波鎮海、舟山岱山、青島黃島、大連新港,一期建設國家財政撥款60億元,形成儲備原油50天的能力[2]。

為了調整能源結構、提高能源效率,煤炭產業通過企業重組、兼并等措施提升企業管理水平,逐步建立現代企業制度。以煤炭為主的能源結構導致了大量的環境污染和過高的碳排放。

2005年國際碳減排合作協議《京都議定書》正式生效。我國制定的“十一五”規劃明確要求大力開發風能,建成30個10萬千瓦級以上的大型風電項目,在內蒙古、河北、江蘇、甘肅等地形成百萬千瓦風電基地;到2010年底風電裝機、生物質發電裝機分別達到500萬千瓦和550萬千瓦;并積極開發利用太陽能、地熱能和海洋能。隨著可再生能源的發展,能源產業結構得到進一步優化。

這一階段,能源產業發展的主要特征是:能源供給和能源消費均出現大幅度增長,但是化石能源造成的環境污染日益嚴峻;由化石能源主導轉變為大力發展可再生能源,我國經濟發展模式逐漸向低碳化、清潔化方向發展;能源市場化改革進一步完善,制定了油氣市場化方案。

(四)全面發展階段(2010年至今):推動能源革命,構建現代能源體系

2010年以來,我國經濟進入全新發展階段。從能源生產角度來看,2010~2016年,我國能源生產增長率平均跌至2.8%,其中2015年、2016年由于嚴格的環境管制,能源生產增長率出現負增長。煤炭生產比例從2010年的76.2%下降到2016年的69.6%,石油也從2010年的9.3%下降到2016年的8.2%,天然氣和清潔能源比例分別從2010年的4.1%和10.4%上升到2016年的5.3%和16.9%。從能源消費角度來看,2010~2016年,我國能源消費增長率維持在3.8%以上的水平,其中2015年能源消費總量增長率曾一度低于0.96%。煤炭消費比例高達60%以上,2011年煤炭消費比例為70%,但是煤炭消費數量呈現顯著的下降趨勢。石油和天然氣比重略微有所上升,清潔能源比例從2010年的9.4%上升到2016年的13.3%。

從以上數據可以看出,受經濟轉型影響,我國能源生產和消費均出現回落。經濟逐步進入增長速度換擋期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期“三期疊加”時代,煤炭和火電行業從繁榮開始走向衰敗,投資規模收縮且行業出現大面積虧損。為了推進煤炭價格市場化改革,2012年國務院辦公廳發布《關于深化電煤市場化改革的指導意見》,提出取消重點電煤合同、實施電煤價格并軌的政策。隨著煤電矛盾愈演愈烈,煤電聯營和一體化重組成為解決體制障礙的最佳路徑之一。2018年初,國電集團與神華集團聯合重組為國家能源投資集團,彰顯了我國推動煤電產業改革的決心。

在成品油價格形成機制方面,2013年國家發展和改革委員會發布《關于進一步完善成品油價格形成機制的通知》,不僅縮短了調價周期,而且根據進口原油結構及國際市場原油貿易變化調整了掛靠油種。

按照“管住中間、放開兩頭”的總體思路推進電力、天然氣等價格改革,促進市場主體多元化競爭,穩妥處理和逐步減少交叉補貼,還原能源商品屬性[3]。在石油行業,2014年國務院辦公廳印發《關于支持外貿穩定增長的若干建議》,正式賦予符合條件的原油加工企業原油進口和使用資質;2015年《關于原油加工企業申請非國營貿易進口資格有關工作的通知》發布以后,上游勘探開發和進口環節的準入限制開始松動,油氣行業準入門檻逐漸放開。

2014年中國開通了中俄兩國天然氣管道。《中俄東線供氣購銷合同》的簽訂對于中國天然氣供給安全提供了有效保障。隨著“一帶一路”建設的深入推進,中國與中亞和歐洲地區也開展了能源戰略合作,為滿足國內市場需求提供了保障。

政府頒布了一系列促進可再生能源發展的政策措施,鼓勵可再生能源技術研發、投資和消費。可再生能源增長較快,2015年中國清潔能源產業投資增長17%,達到1105億美元。中國已經超過美國,成為全球最大的可再生能源生產國。

2016年國家發展和改革委員會制定了《能源生產與消費革命戰略(2016~2030)》,在能源消費革命、能源生產革命和能源技術革命方面提出了確切的目標和行動路線。實施能源消費總量和強度“雙控”行動,把“雙控”作為約束性指標,推動形成經濟轉型升級的倒逼機制。該戰略提出,2020年能源消費總量控制在50億噸標準煤以內,2030年控制在60億噸標準煤以內。這標志著中國進入改變傳統能源生產和消費觀念、開啟能源革命、構建現代能源體系的新時代。

這一階段能源產業發展的主要特征是:傳統煤炭產業受到嚴格規制,煤炭企業甚至出現虧損狀態,隨之火電行業也面臨產能過剩;煤改氣政策導致天然氣需求量大增;石油進口量進一步擴大;新能源產業得到快速發展;能源市場化改革進入深水區;能源結構轉型和能源效率提升成為主旋律。

二、我國能源產業發展各階段采取的主要措施

針對能源產業發展各階段面臨的難題,我國采取了針對性的措施,取得了一定的效果。

(一)能源改革初探階段出臺的重大政策措施

在能源產業初步發展階段,能源結構主要以煤炭為主,農村基本以薪柴為主,大部分地區電力的使用還未普及;能源的生產能力還相對比較落后,能源供給短缺;能源企業大多屬于國有或者集體企業,民營能源企業還處于萌芽狀態,因此能源市場化改革剛拉開序幕。

改革開放初期,能源產業由計劃經濟向市場經濟過渡,這一階段出臺的政策文件主要有:

《國家經濟委員會、國家計劃委員會關于加強節約能源工作的報告》(1980年)、《中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例》(1982年)、《國家經濟委員會關于加強農村能源建設的意見》(1986年)、《中共中央關于進一步治理整頓和深化改革的決定》(1989年)。

為了緩解能源供給緊張局面,政府采取的措施主要有:一是加大國有煤礦的建設力度。在山西、內蒙古、新疆等地建設了一些大型能源生產基地。二是鼓勵私營個體或鄉鎮企業進行煤礦開采。小煤窯大量出現,鄉鎮煤礦逐漸成為煤炭生產的主力軍。三是實施石油“走出去”戰略。1982年頒布《中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例》,我國開始開展國際能源貿易和能源合作,這一舉措加大了國內石油供給,緩解了石油供需矛盾。四是注重節能。1980年發布《關于加強節約能源工作的報告》,強調“能源開發與節約并重,把節約放在優先位置”。五是鼓勵農村利用新能源。1986年出臺的《國家經濟委員會關于加強農村能源建設的意見》對促進農村能源和可再生能源的開發起到了積極的作用。

為探索運用市場機制調節能源生產和消費,1989年中共中央作出《關于進一步治理整頓和深化改革的決定》,開展煤炭行業改革,并對三大石油公司進行股份制改造,實現政企分開。

(二)能源改革推進階段出臺的重大政策措施

在能源產業推進發展階段,石油需求量增加,石油供給開始依賴世界石油市場;環境污染問題出現,但是政府還缺乏體制機制上的應對策略;能源產業市場化改革主要涉及煤炭產業,石油、天然氣主要由國有企業供應。這一階段的能源產業發展比較平穩,為了促進能源市場化改革,促進能源結構調整,政府制定了一系列政策文件。

在煤炭價格市場化改革方面,1993年國家提出了三年放開煤價、三年抽回財政補貼的新政策。但是由于電價管制,電煤價格的市場化改革遇到問題。為了確保電價穩定,國家設定國有大型電廠的電煤價格,電煤價格和非電煤價格之間出現了雙軌制[4]。

在天然氣市場化改革方面,1993年發布了《國家物價局關于四川石油管理局自銷天然氣實行市場價格的通知》,1994年發布了《國務院批轉國家計委關于調整原油、天然氣、成品油價格請示的通知》,對天然氣決定實行包干內外井口價格并軌制度,這正式開啟了分類用戶多軌制的時代。

在石油市場化改革方面,1998年,國家計劃委員會印發《原油成品油價格改革方案》,改變了以往政府制訂固定價格的模式,基本確定了與國際油價變化相適應,在政府調控下以市場形成價格為主的機制。

在新能源產業方面,1995年國家計委、國家科委、國家經貿委聯合印發《中國新能源和可再生能源發展綱要(1996~2010年)》,作為指導我國新能源和可再生能源事業發展的綱領性文件。在此基礎上,有關部委發布了《節能和新能源發展“九五”計劃和2010年發展規劃》《“九五”新能源和可再生能源產業化發展計劃》《中國節能產品認證管理辦法》《進一步支持可再生能源發展有關問題的通知》等一系列政策性文件。在法律方面,則主要有1997年《中華人民共和國節約能源法》和1995年《中華人民共和國電力法》,這些政策和法律促進了可再生能源的快速發展。

(三)能源改革加速階段出臺的重大政策措施

在能源產業中,這一階段只有煤炭行業實現相對完善的市場化機制,石油、天然氣和電力市場的價格改革還未實現突破性進展。可再生能源雖然得到了政府的大力支持,但可再生能源技術成本較高,難以與火力發電成本競爭。

進入21世紀以來,隨著我國產業結構調整的深入,能源改革進入加速階段,傳統能源造成的環境污染問題引起多方關注,可再生能源發展逐漸成為發展方向。

在節約能源、提高能源效率方面,2004年以來我國發布了《關于開展資源節約活動的通知》《能源中長期發展規劃綱要(2004~2020)》《關于做好建設節約型社會近期重點工作的通知》《關于加快發展循環經濟的若干意見》《關于印發〈“十一五”十大重點節能工程實施意見〉的通知》《節能中長期專項規劃》《能源發展“十一五”規劃》等規劃和政策性文件。其中,2007年制定的《能源發展“十一五”規劃》首次將節約能源資源和保護環境列為能源發展的重要內容,明確提出力爭到2010年萬元GDP(2005年不變價)能耗由2005年的1.22噸標準煤下降到0.98噸標準煤。

在鼓勵可再生能源發展方面,主要有2005年頒布的《中華人民共和國可再生能源法》,該法的制定開啟了可再生能源發展的新時代。此后相關部門出臺了一系列政策文件,如:《關于發展生物能源和生物化工財稅扶持政策的實施意見》《風力發電設備產業化專項資金管理暫行辦法》《新能源汽車生產企業及產品準入管理規則》等,通過財政補貼、稅收優惠以及技術創新獎勵等措施給予可再生能源企業補貼。

在減排方面,2005年《京都議定書》正式生效后,2007年我國印發了《中國應對氣候變化國家方案》,提出到2010年單位國內生產總值能源消耗比2005年降低20%左右,主要污染物排放總量減少10%的具體目標,從此我國經濟開始邁入低碳經濟時期。

(四)能源改革全面推進階段出臺的重大政策措施

能源產業全面發展階段,煤炭等傳統能源產業進入寒冬時期,消化過剩產能成為重要議題;能源產業煤炭清潔化、高效化利用難以短時期取得有效突破;可再生能源產業嚴重依賴政府補貼,缺乏內在的動力機制;天然氣市場化改革遇到瓶頸。在復雜的國際變化背景下如何保證油氣多元供給渠道,防范能源國際貿易中的系統和非系統風險,成為政策層面關注的重要問題。

2010年以來,我國經濟進入全面深化改革階段,能源產業也進入結構調整陣痛期、市場化改革深水區,為了應對這一狀況,2013年我國設立國家能源局,全面指導能源結構轉型和能源市場化改革。

這一時期,煤炭產業轉型主要體現在兩個方面:煤炭清潔化利用和淘汰落后產能。其中,煤炭清潔化利用方面的政策文件主要有:《關于調控煤炭總量優化產業布局的指導意見》《關于促進煤炭安全綠色開發和清潔高效利用的意見》《關于印發〈煤炭深加工示范工程標定管理辦法(試行)〉的通知》《關于促進煤炭工業科學發展的指導意見》《關于實行燃煤電廠超低排放電價支持政策有關問題的通知》《煤炭清潔高效利用行動計劃(2015~2020年)》。煤電淘汰落后產能方面的政策文件主要有:《關于發布2020年煤電規劃建設風險預警的通知》《關于促進煤炭工業科學發展的指導意見》《關于做好2015年煤炭行業淘汰落后產能工作的通知》《關于下達2015年電力行業淘汰落后產能目標任務的通知》等,這些政策的制定對推動能源結構轉型、淘汰落后產能發揮了重要作用。

在天然氣管道和市場化改革方面,全國人民代表大會常務委員會通過《中華人民共和國石油天然氣管道保護法》。國家發展和改革委員會發布《關于加快推進儲氣設施建設的指導意見》《天然氣管道運輸價格管理辦法(試行)》《天然氣管道運輸定價成本監審辦法(試行)》《關于明確儲氣設施相關價格政策的通知》等政策,提出要將我國天然氣管道運輸的準許收益率明確為8%,同時進一步加大石油和天然氣市場化程度,鼓勵各方投資建設儲氣設施,增強天然氣供應保障能力。

在原油市場化改革方面,2013年國家發展和改革委員會制定《關于油品質量升級價格政策有關意見的通知》,2015年商務部發布了《關于原油加工企業申請非國營貿易進口資格有關工作的通知》。通過這些政策逐漸提高油品質量,進一步放開私營企業進入油氣行業門檻,允許地方煉油企業自主進口原油。

在環境污染治理方面,我國發布了《“十二五”節能減排綜合性工作方案》《國務院關于印發大氣污染防治行動計劃的通知》《能源發展戰略行動計劃(2014~2020)》等重要文件,加快淘汰落后產能,治理空氣污染。2017年各部委與北方地區政府聯合發布《京津冀及周邊地區2017年大氣污染防治工作方案》,將“2+26”城市列為北方地區冬季清潔取暖規劃的首批試點,這些城市的高能耗產業采取錯峰生產,對違規事件進行嚴格處罰。這些政策的制定,在一定程度上使我國的環境污染問題得到了有效治理。

在氣候變化和環境污染的壓力下,大力發展可再生能源成為重要選擇。2010年,財政部、科技部、工業和信息化部、國家發展和改革委員會聯合出臺《關于開展私人購買新能源汽車補貼試點的通知》,確定在上海、長春、深圳、杭州、合肥等5個城市啟動私人購買新能源汽車補貼試點工作。2012年,國家發展和改革委員會印發《可再生能源發展“十二五”規劃》,該規劃包括了水能、風能、太陽能、生物質能、地熱能和海洋能發展的指導思想、基本原則、發展目標、重點任務、產業布局及保障措施和實施機制。2013年以來,國家能源局、國家發展和改革委員會等相關部門發布了《頁巖氣產業政策》《支持分布式光伏發電金融服務的意見》《分布式發電管理暫行辦法》《國務院關于促進光伏產業健康發展的若干意見》《光伏電站項目管理暫行辦法》《可再生能源中長期發展規劃》《關于完善核電上網電價機制有關問題的通知》《關于調整可再生能源電價附加標準與環保電價有關事項的通知》《關于促進抽水蓄能電站健康有序發展有關問題的意見》《關于規范風電設備市場秩序有關要求的通知》《關于進一步落實分布式光伏發電有關政策的通知》《生物柴油產業發展政策》《關于促進先進光伏技術產品應用和產業升級的意見》《關于推進新能源微電網示范項目建設的指導意見》《關于鼓勵社會資本投資水電站的指導意見》等一系列政策文件,從新能源產業規劃、新能源補貼、運行機制和鼓勵投資等方面提供了政策支持。

作為新時代能源產業規劃和發展的重要戰略,2016年制定出臺的《能源生產與消費革命戰略(2016~2030)》,全面提出“安全、節約、綠色低碳、主動創新”的戰略取向,并設定2020年、2030年、2050年中長期能源開發利用目標,逐步實現能源清潔低碳化、高效化的能源體系轉型;明確提出“推動產業結構調整與能源結構優化互驅并進”等戰略要求,實現能源生產和消費方式根本性轉變。這一戰略的實施開啟了推動能源革命、構建現代能源體系的新時代。

三、改革開放40年我國能源產業發展的成效

改革開放以來,我國能源產業得到了快速發展,在提高人民生活水平、支撐經濟快速發展、拉動就業等方面起到了重要的支撐作用。

(一)能源效率得到極大提升,能源結構得到有效改善

經過40年的發展,我國的能源消費和能源生產總量排名世界第一,成為全球能源市場具有顯著影響力的地區之一。如圖1所示,中國能源消費總量從1978年的57144萬噸標準煤提升到2016年的436000萬噸標準煤。能源生產總量從1978年的62770萬噸標準煤提升到2016年的346000萬噸標準煤。在大力提高能效政策的刺激下,單位GDP能耗大幅度下降,從1978年的15.53下降到0.59。鑒于煤多、缺油、少氣的實際情況,我國堅決縮減煤炭產業規模,發展清潔能源,加速能源結構優化。經過40年發展,能源結構得到有效改善,煤炭占比從1978年的70.7%下降到2016年的62%,與此同時,可再生能源占比從3.4%上升到2016年的13.3%。能源效率的提升和能源結構的改善對于提高節能減排水平、促進經濟可持續發展提供了有效保障。

(二)可再生能源政策得到逐步完善,可再生能源得到有效發展

為了應對環境危機,各國均把發展可再生能源作為能源結構轉型的重要任務。我國一向重視可再生能源的發展,從20世紀80年代開始先后制定一系列政策促進可再生能源發展,特別是2005年以來,我國可再生能源法律法規體系逐步建立,相關激勵政策逐步推廣,發展規劃穩步推進。主要表現在:一是逐步建立了可再生能源發電的價格制度和補貼制度。我國對可再生能源實行了上網電價補貼政策,每年的補貼額高達1000億元。二是可再生能源產業規模居世界第一。風電裝機容量和太陽能光伏電池投資規模均居世界首位。據聯合國環境規劃署(UNEP)報告顯示,2014年中國可再生能源投資額占全世界的1/3,占發展中國家總投資額的2/3。三是可再生能源發電量達到較高水平。就總量而言,非水可再生能源發電量為234.6太瓦時,居世界第二位。其中,太陽能發電量29.1太瓦時,風力發電量158.4太瓦時,均居世界第二位。可再生能源利用范圍逐步從發電行業擴展到供熱、交通等領域,并進行區域試點。四是可再生能源技術逐漸成熟。在大型水電站設計方面已經具有成熟的技術水平,光伏發電的成本也在逐年下降。

(三)能源貿易渠道多元化,能源安全得到進一步保障

經過40年的改革開放,我國工業和居民能源需求已經進入電氣化時代,石油和天然氣顯得日益重要。然而我國能源供給“富煤、缺油、少氣”的國情導致了兩大重要戰略物資——石油和天然氣的供給一直依賴國際市場。數據顯示,2017年石油對外依賴度高達67%以上,天然氣的對外依賴度也高達34%。石油、天然氣嚴重依賴國外進口這一事實構成了我國能源安全的潛在危險。為此,我國積極拓展國際能源貿易多元渠道,保證能源供給安全。經過多方努力,目前我國已經建立較為完善的國際能源貿易合作體系,主要表現在:一是在石油方面,除了擴大國內供給外,還積極拓展海外業務,合作范圍涉及26個國家、31個項目,已經構建起相對多元化的進口渠道,石油進口來源不僅來自中東地區,還與非洲地區、歐洲地區及西半球等建立了石油合作與貿易機制。這種多元化的進口渠道抵銷了一元化可能引致的能源安全潛在風險,有效地保障了我國的石油供給安全。二是在天然氣方面,國內已經建成陜京管線、北部灣海域至香港管線、新疆到上海的西氣東輸管線等跨區域管網布局。與此同時,我國也將目光轉向國際天然氣賣家:2006年澳大利亞海氣登陸深圳,2010年哈薩克斯坦陸氣進入新疆,2014年與俄羅斯簽訂天然氣貿易大單,2017年中美LNG項目開啟了中美天然氣貿易的序幕。這種多通道供應的方式在一定程度上保證了我國天然氣供給的安全。

總之,我國能源產業發展取得了巨大的成就,但是也存在一些問題,比如電力行業、油氣行業還未建立完全的市場機制;傳統煤炭占比依然較高,環境污染形勢嚴峻;各地“棄風棄光”現象嚴重,新能源產業表現出動力不足;地緣政治、宗教沖突等給國際能源貿易帶來不確定性,可能對我國能源安全構成潛在威脅。

四、我國能源產業發展的戰略取向

(一)由高碳路徑鎖定向低碳路徑鎖定轉變

我國經濟長期依賴高耗能、高排放產業,導致高碳基礎設施在正常運營周期內鎖定了大量碳排放,這種路徑依賴產生的規模報酬遞增推動技術和制度共同演化,導致碳鎖定[5-6]。由于碳基技術體制的演化具有路徑依賴和自我強化等特征,因而長期主導了現代經濟社會的發展路徑,導致低碳技術擴散受阻[7]。高碳路徑依賴與我國能源結構、現有能源政策以及經濟發展模式緊密相關,因此打破原有的高碳路徑鎖定,實現高碳路徑的解構與低碳路徑的重構,促進我國經濟低碳化、綠色化發展十分必要,這就需要從技術和制度兩方面實現“解鎖”。

為實現高碳路徑鎖定向低碳路徑鎖定轉變,未來能源政策優化需要從以下方面著手:一是加大新節能技術研發。繼續推廣可再生能源技術創新以及煤炭清潔化技術,對儲能技術、石墨烯等新材料發明給予重點支持,鼓勵建立以企業為主體、多方參與的研發體系。二是從制度上保障能源高效利用和新技術有效擴散。利用財政金融政策、政府產業政策支持能源效率高的行業或企業;對于新能源技術研發公司在初始階段給予政策支持,政府主動協助相關技術企業進行市場渠道拓展,縮短優秀成果產業化過程。三是明確參與主體的功能定位,理順參與主體的利益關系。對于可再生能源電力市場參與企業、電網公司、地方政府和用電主體,制定動態的激勵機制,充分調動參與主體消納清潔能源的積極性。四是建設全民節能的社會體系。對酒店、企事業單位、大型場所進行節能工程改造,對能源過度浪費現象加強監管并制定懲罰措施。對居民用電行為進行節能教育宣傳,反對家庭電能浪費,鼓勵居民安裝清潔能源設施,最終形成全民節能的社會體系。

(二)由傳統化石能源向可再生能源轉變

隨著環境污染的加劇,世界各國均將可再生能源作為新的能源戰略目標[8-9]。經過40年的發展和普及,我國的可再生能源投資規模已達到世界首位。無論是陸上風電還是太陽能光伏發電,都已經在全國有條件的區域遍地開花。未來我國能源需求的增量部分主要來源于可再生能源,因此我國的可再生能源規模還有較大的增長空間。隨著我國電氣化時代的到來,化石能源將逐漸被可再生能源取代,火力發電將成為電力系統的調峰用電。

為實現由傳統化石能源向可再生能源轉變,未來可再生能源政策優化需要從以下方面著手:一是傳統能源的清潔化利用。采取多種途徑推動優質能源替代民用散煤,大力推廣煤改氣、煤改電工程。繼續加大煤炭清潔高效的利用技術研發。二是優化區域層面的電力配置。可再生能源分布不均勻,供給方和需求方在空間區域上不匹配、不協調。應該從全局視角統一調配不同區域和不同能源品種的需求和供應。針對遠距離跨區域電網傳輸的電損率過高的問題,對電網系統進行升級改造,建設全局特高壓電網設施。三是以電動汽車為抓手,助推能源轉型。電動汽車未來將逐漸替代傳統汽車,我國要抓住歷史機遇,制定合理的電動汽車推廣計劃,加大電動汽車技術研發,在原有加油站和加氣站布局基礎上建立便利化、網絡化和智能化的充電樁設施。四是推動可再生能源市場化改革。改變可再生能源依靠政府“輸血”的局面,建設可再生能源內在動力發展機制,對可再生能源不同發展階段和不同能源品種實施價格類和數量類組合政策,發揮政策的組合效應。將可再生能源配額制與碳市場交易機制有效銜接,建立傳統能源與可再生能源的懲罰和激勵制度。

(三)由傳統能源技術向智慧能源技術轉變

地理位置分散、生產規模小、能量隨機性和波動性較大等特點阻礙了可再生能源的充分發揮。通過互聯網技術將分散在全球各地的能源收集設備有效聯結起來,組成全局“能源互聯網”,能夠改變傳統的用能依賴和消費模式,促進可再生能源的廣泛應用,緩解全球氣候變化壓力。“互聯網+”智慧能源將互聯網思維滲透到傳統能源行業,能實現能源消費者、能源管理者、能源供應者、能源服務企業之間的互聯互通,與能源有關的商業模式、研發模式、運營模式、服務模式等都將面臨重構甚至顛覆。為了把握這一歷史機遇,我國已經明確提出“互聯網+智慧能源”的發展路線圖,即通過互聯網促進能源系統扁平化,推進能源生產與消費模式革命,提高能源利用效率,推動節能減排。

為實現由傳統能源技術向智慧能源技術轉變,未來相關政策優化需要從以下方面著手:一是加大能源互聯網基礎設施建設。利用信息技術,開發建設基于大數據、云計算和物聯網等相關的能源供給、監測、調度、需求為一體的信息服務平臺,改造電網傳送技術,建設超高壓電力傳輸網絡。建設“源—網—荷—儲”協調發展、集成互補的能源互聯網。二是大力支持儲能技術研發。通過對儲能技術的研發,為可再生能源的利用和管理提供技術基礎,也為能源互聯網的構建提供可行性保障。三是構建全方位、多主體的能源互聯網平臺。將分布式能源、電網、電動汽車和家庭發電組成能源互聯網平臺,依托能源智能管理系統,實現用戶需求的適時響應,并基于用戶需求端開發智能供電系統;依托新能源、儲能、柔性網絡和微網等技術,實現分布式能源的高效、靈活接入以及生產、消費一體化;依托能源市場交易體系建設,逐步實現能源網絡的開放共享。

(四)由以政府調控為主向市場引導為主轉變

由于一些能源行業的自然壟斷性,能源市場化改革一直是社會各界廣泛關注的議題。長期以來,能源市場價格受到政府管控,雖然經歷了多年的市場化改革和探索,成品油價格已經基本實現市場化,但是天然氣和電力的市場化改革還未實現。天然氣方面主要原因是天然氣供給來源和供給渠道的特殊性,具有自然壟斷性,因此天然氣市場化改革緩慢。在需求方面,居民用氣交叉補貼較為嚴重,還未出臺工商業用氣和居民用氣的市場化政策。目前網運分開方向已經確定,相關政策開始鼓勵多方主體參與建設天然氣管道,市場主體的活力得到進一步激發。在電力供給方面,由于涉及利益主體眾多,再加上技術上的限制,電價一直采用政府的定價,因此電力市場化改革一直相對滯后。

為實現能源產業由以政府調控為主向市場引導為主的轉變,未來相關政策優化需要從以下方面著手:一是通過市場化手段,促進能源結構優化。減少政府干預,改革能源產業行政審批制度,發展混合所有制模式,建立包含污染成本的能源價格定價機制,促進企業節能減排技術改革。二是繼續完善天然氣和電力的市場化改革。對電網、發電企業等繼續加快市場化改革進程,加快推進配售電改革,打破壟斷,推動天然氣和電力企業市場化改革。對油氣基礎設施、油氣管網運營機制進行市場化改革,鼓勵更多的社會主體參與天然氣開采、進口,加快管道、LNG接收站、儲氣等基礎設施建設和公平開放,通過增加競爭來降低成本[10]。三是逐步取消政府對可再生能源的巨額補貼機制,建立可再生能源市場化交易機制。四是加大改革創新力度,推進適應可再生能源特點的電力市場體制機制改革示范,逐步建立新型電力運行機制和電價形成機制,積極探索多部制電價機制。

(五)由國內供給體系向國際供給體系轉變

隨著我國能源結構向清潔化、低碳化轉型,尤其是在煤改氣工程以后,石油和天然氣短缺更加嚴重。我國未來將進入電氣時代,這將進一步刺激石油和天然氣等資源的需求。因此,能源供給體系從國內供給轉向國際市場供給將是重要的戰略布局。要通過加強對外能源貿易,開拓能源海外市場緩解我國能源供需矛盾,從而保證我國能源安全。按照互利共贏、多元合作的思維融入并構建相對安全的國際能源供給體系,是未來的戰略選擇。

為實現由國內供給體系向國際供給體系轉變,未來相關政策優化需要從以下方面著手:一是在已有能源貿易合作的基礎上,重點加強與“一帶一路”沿線國家的能源合作。該區域的石油剩余探明儲量為1338億噸,占世界總儲量的57%;天然氣剩余探明儲量為155萬億立方米,占世界總儲量的78%。從區位上看,“一帶一路”密切聯系著能源消費國和能源生產國,優化能源配置、增進能源合作是沿線各方共同的意愿[11]。因此,中國應該繼續加大與沿線國家和地區能源基礎設施建設與合作,依托中緬油氣管道項目、中俄天然氣管道項目、中巴經濟走廊等項目帶動多方能源合作。在沿線國家開展區域電網升級改造,建立安全高效的油氣管道。二是繼續推行國內能源企業“走出去”戰略。重點支持并打造一批能源“走出去”明星企業,通過與國外能源供給方建立聯合開發、共同受益的合作項目,打造命運共同體。要積極開拓石油、天然氣供給新渠道,構建多元化的能源供給體系。三是借助信息技術和“互聯網+”智慧能源的手段,搭建能源主要生產國的全球能源互聯網。優先建設“一帶一路”沿線國家和地區的能源互聯網[12],將“一帶一路”沿線國家和地區的煤、電、水、風、光等各類能源轉化為電,并遠距離傳輸,最大限度地提高能源的效益和經濟性,帶動各國的經濟、產業發展。通過“一帶一路”沿線國家和地區能源網絡輻射歐洲、中東、非洲和美洲等其他地區,增強國際能源事務話語權。

來源:《改革》  作者:王文革 ,如侵權請聯系刪除。


 
 
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