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電力體制改革:迎戰2017年的“124”方案
 
時間:2016-12-05 10:19:50
 

為實現9號文件明確的既定改革任務,避免2017年電力體制改革陷入泥潭,要求我們“跳出電力看電力”,實施“124”方案,具體講就是“堅定一個方向、把握兩個大局、抓住四個重點”。


2015年3月中發9號文件發布以來,關于電力制改革的爭論始終沒有停歇。在總結2015年電力改革成績時,經典的說法叫做——基本完成頂層設計,盡管經過艱難的博弈和妥協。那么對于即將過去的2016年,電力改革又該如何評價呢?就如何全面看待當前電力改革的成效和問題,下一步如何深化推進2017年電力體制改革工作,談一些認識,供批評指正。


9號文件適應“以電力為中心”的未來能源發展大格局


關于一年多來各地推動電力改革的實踐,眾說紛紜,套用狄更斯《雙城記》的話,在一些發電企業眼里“這是一個黑暗的季節”,而在一些電力大用戶眼里“這是一個光明的季節”。工業界和學界對電力改革的負面評價:一是“掛羊頭”,一些地方并沒有真正落實國家發展改革委和國家能源局的批復方案,假改革之名,行指令性降價之實,電量放開力度過猛,市場秩序混亂;二是“打醬油”,一些地方電力改革目標不清晰、設置偏低,與當地實際聯系不緊密,關鍵內容的實施時間推至遙遠的未來,隨時可以宣稱完成了既定電力改革任務。


歷史地看待9號文件,需要回到9號文件擬定前較長一段時期的經濟社會和能源電力工業發展場景。首先是社會各界對電力工業停滯在既非市場也非計劃的中間地帶、帶來資源配置效率低下的憂慮,進而對進一步深化改革的迫切期待;其次是電力改革到底如何推進,各方沒有共識,特別是在關于調度要不要獨立、輸配要不要分離、區域電力市場建設要不要堅持等核心問題上;最后是國家提出了“四個革命一個合作”的能源革命戰略思想,需要行之有效的切入點和突破口。


因此9號文件雖然沒有描繪出電力工業的目標形態和電力系統運營的理想模式,但其重大歷史意義在于結束了久議不決的電力改革尷尬局面,堅持務實的態度,兼顧改到位和保穩定,及時啟動了改革;在于堅持實踐第一,在明確“管住中間放開兩頭”的體制架構的基礎上,鼓勵試點和基層探索,在電力改革實踐中發現問題和解決問題;在于堅持用發展的眼光看問題,充分意識到在能源系統重歸“以電力為中心”的未來,電力體制機制變革在能源革命的重要作用,呼應業界迫切要求,力破能源新業態的發展瓶頸。


2016年電力改革積極進展體現在三方面


改革不可能一朝一夕完成,從大時間尺度和公允的角度來看,2016年電力改革的成效顯著,改革取得了積極的進展,體現在三方面:


全社會的積極性得到了充分調動。國發5號文件電力體制改革方案的體系完備,但落實舉步維艱、暫停無聲無息,重要原因之一就是改革隅于電力行業內部,與社會關聯不緊密。本輪電力改革堅定不移地走群眾路線,廣大電力用戶和發電企業成為共同的重要市場交易主體,數以千計的售電公司應運而生、創業創新性得到激發,龐大的社會資本在綜合能源、新增配售電等領域找到投資機遇和目標發展空間,社會各方面改革熱情空前高漲。改革釋放出較大的紅利。改革不是為了降價,最終評價改革的成效也不應僅僅看電力價格水平,但改革的推動還是要強調群眾的即期獲得感和長遠認同感。盡管部分地區推行的電力交易有失規范、發電經營壓力激增,但即使在新核定輸配電價尚未得到使用、電網購銷價差不變和利益不受影響的情況下,僅僅發電企業參與交易談判,各地電力交易的度電降價幅度從2、3分到12分,就證明改革紅利得到有效釋放,地方經濟發展壓力得到適度疏解。當然從另一個角度看,也反映出以往行政性定價的弊端。我們習慣性批評地方政府在電改上“亂作為”,調研交流中卻也能夠深刻感受到地方政府及有關部門電力改革的使命感以及在改革、發展和穩定之間的綜合把控與分寸拿捏。


電力改革對能源革命的撬動作用初步顯現。近年來,智能電網、微電網、能源互聯網、全球能源互聯網等新思維、新技術、新產業、新業態,呼之欲出又呼之不出,關鍵是缺乏有效商業模式,電力市場化及發用兩端電力價格的放開,使得大家對能源變革充滿了信心。近期國家能源局組織“互聯網+”智慧能源、多能互補、電能替代、火電靈活性改造等工作和試點,更加堅定了社會各界對未來能源加速變革的信念。于是國內外能源巨頭紛紛著手搶灘、布局,能源革命的曙光破窗而入。回想兩年前這些只能停留在紙上作業。


電力改革正面臨四方面前所未有的嚴峻挑戰


充分肯定2016年電力改革成效的同時,應該清醒地看到,改革成效是各方共同努力的結果,但更多地源自社會各界對改革成功的預期,改革紅利具有不確定性和不可持續性,當前電力改革仍然面臨極其嚴峻的挑戰。


改革認識不一致,“各取所需”、“各自為政”和“各行其是”的現象仍然存在。同一份9號文件,不同方面竟然理解出“一千個哈姆雷特”。思想是行動的先導,認識的差異導致政府與企業之間、中央與地方之間、部門與部門之間的工作協調上出現困難。在2015年11月份電力改革6個配套文件下發后,更加細化的配套規則出臺,往往需要很長時間才能取得相對共識,而且越是迫切需要的文件形成共識的時間就越長。在問題的討論中,往往是大道理和小道理辯不清,局部利益和整體利益擺不正,改革風險或有意或無意地被放大。


改革底線不牢固,“管住中間、放開兩頭”體制架構一定程度上受到影響。9號文件堅持市場化改革的原則,明確要改變電網企業集電力輸送、電力統購統銷、調度交易為一體的狀況,電網企業主要從事電網投資運行、電力傳輸配送,負責電網系統安全,保障電網公平無歧視開放,按國家規定履行電力普遍服務義務;明確要區分競爭性和壟斷性環節,在發電側和售電側開展有效競爭,培育獨立的市場主體,著力構建主體多元、競爭有序的電力交易格局。但在原則的具體落地上存在很多爭議。比如成立電網企業的全資子公司是否落實交易機構相對獨立的要求,電網公司能否從事競爭性售電業務,發電企業能否投資新增配電業務,發電企業能否增項變更為售電公司,等等。


改革目標不清晰,完整的電力市場體系沒有得到制度性明確,品種單一、作用局限的電力中長期直接交易成為電力市場的化身。電力系統的實時平衡和網絡化特性,決定了電力市場體系不僅僅是競價上網或電力中長期直接交易。由于對電力市場體系建設起到重要作用的《電力市場運營基本規則》《電力中長期交易基本規則》和《電力市場監管辦法》,已經征求了一年的意見仍然沒有發布實施,因此有序放開發用電計劃簡單化為不斷增加中長期直接交易的電量比例,一些地方政府對構建完整的電力市場體系心存疑惑,在實施方案中往往采取了“放一放”、“拖后幾年”的消極態度。一是認為現貨市場技術要求高、組織實施復雜、有效監管困難;二是認為現貨市場與電力實時調度聯系緊密,涉及到復雜的電力運行安全問題;三是認為持續和加大力度推進中長期的電力直接交易,簡單易行,能夠達到降低大用戶終端電價的目的。殊不知,沒有完整的電力市場體系,改革成果無法落地生根,資源配置效率大打折扣,電力系統也無法做到可持續發展。


改革理論不堅實,面對復雜多變的外部環境,電力改革和電力市場化建設沒有很好地回應社會關切。比如,面對經濟發展新常態,電力需求將維持在中低速增長,各地的電力裝機出現了總量富余,部分地區的發電利用小時數過低。于是在推行電力中長期直接交易的地區比較普遍的局面是,發電競爭十分慘烈,頻頻報出“地板價”,于是社會各界質疑電力市場是否失靈。再比如,面對供給側改革和煤炭去產能,作為電力行業上游的煤炭領域,一年來形勢發生巨大變化,受科學產能控制及復雜因素影響,動力煤價格急劇攀升,在政府指導下煤電企業與煤炭企業簽訂了量價俱備的長期協議,于是一些專家提出從“市場煤計劃電”到“計劃煤市場電”,社會各界擔心有形之手是否會影響無形之手作用的發揮。回答問題、回應關切的過程,就是電力市場化建設和電力市場體系豐富完善的過程。面對復雜多變的環境,電力改革不能熟視無睹,也不可能獨善其身,我們需要不斷豐富和完善具有中國國情的電力改革理論體系,回答和逐步解決這些社會關切。


上述4個問題,都是原則性方向性極強的問題,認識不清、把握不準、處理不慎,都極有可能導致改革的混亂、停滯甚至倒退。



2017年深化推進電力改革的“124”方案


專家預計2017年中國經濟仍會面臨比較大的下行壓力,電力消費仍將在中低速的軌道上前行。為實現9號文件明確的既定改革任務,避免電力改革陷入泥潭,要求我們“跳出電力看電力”,實施“124”方案,具體講就是“堅定一個方向、把握兩個大局、抓住四個重點”。


一個方向,即堅持社會主義市場經濟改革方向,堅定不移推動電力工業市場化改革,使市場在資源配置中起決定性作用。


兩個大局,一是電力改革服務于經濟社會發展的大局。改革是否促進經濟社會發展、是否給人民群眾帶來實實在在的獲得感,是改革成效評價的根本標準;面對地方經濟發展的新形勢新問題,2017年電力改革應善用政治經濟學思維,“放開兩頭”和“管住中間”雙管齊下,通過市場有效競爭,通過有力、有效約束輸配電成本,維持和增強經濟社會發展的動能。二是電力改革服務于能源革命和供給側結構性改革大局。面對能源革命的迫切要求和既定的國家能源戰略及“十三五”能源規劃,2017年電力改革應更加強調清潔和高效發展,通過完善和創新制度,使市場化改革與“能源雙控”同向,支持環保高效機組通過直接交易多發電,支持可再生能源通過科學調度交易多發電。不斷優化調整節奏,與上下游行業密切協同,積極落實供給側結構性改革的舉措。


四個重點,一是繼續深化改革實踐。尊重基層首創精神,豐富電力改革內涵,支持廣東、重慶、云南、貴州、蒙西等地改革縱深發展,協調推動京津冀電力改革取得實質性突破,支持東北輔助服務專項試點務實探索,抓好100個左右新增配電業務專項試點落地,強化核定輸配電價的應用工作。二是加快完善符合中國國情的電力市場體系。各地區應根據電力資源、負荷特性、電網結構等因素,抓緊明確符合本地實際的電力市場分散式或集中式的具體模式,像抓中長期交易一樣抓現貨市場及輔助服務機制建設,銜接好規劃、投融資、建設、運營、退出等市場各環節;進一步明晰改革實操施工圖,給社會明確市場預期,早謀劃早落實。三是抓緊對重點省區開展電力改革成效評估工作。建立科學評價機制,對改革效果進行全面評估,是中央全面深化改革領導小組的明確要求。電力改革成效評估應立足于肯定成績、指出問題、以評促建,確保各地落實中發9號文件和國家發展改革委批復方案不走偏、不拖延。四是做好重大問題研究工作。面對深化電力體制改革和“放管服”改革中暴露出的一些突出問題,深入一線調查研究,務實而非本本主義地提出對策建議。加快能源行政管理體制優化調整問題研究,謀求通過新一屆政府可能的機構改革來解決。


把狄更斯的話倒過來說,“這是失望之冬,這是希望之春”。政府部門、電力工業界和學界都應奮發有為,迎接2017年電力改革不斷深化帶來的新挑戰。(本文刊載于《中國電力企業管理》2016年11期,作者系華北電力大學教授、中國能源政策研究中心主任)


來源:中國電力企業管理  作者:王鵬,如侵權請聯系刪除。


 
 
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